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Contra el reloj las costas de Puerto Rico: urgen actuar para aprobar una nueva ley

Abogados, oceanógrafos, políticos y ambientalistas, entre otras voces, coinciden en que el ordenamiento jurídico vigente es obsoleto. ¿Cómo se puede atender la situación? ¿Habrá voluntad? Lee el reportaje especial.

Guarionex Padilla Marty recuerda que, siendo niño, el patio de su casa en el sector Joyuda, en Cabo Rojo, era el mar. La playa y la arena detrás de la vivienda eran sus lugares favoritos de juego.

Hoy, sin embargo, poco o nada queda de aquella estampa. A sus 27 años, Padilla Marty afirma que el paisaje costero ha experimentado “una transformación bien fuerte”, y lo atribuye a factores como el aumento en el nivel del mar debido al cambio climático, que provoca, a su vez, erosión. Menciona, también, el impacto de fenómenos atmosféricos extremos, como el huracán María, y la proliferación de construcciones en el litoral.

Ahora, donde había una playa, lo que hay son rocas o casas destruidas por el mar. La transformación del paisaje en Joyuda ha sido más fuerte en los pasados 10 años y, cuando uno se pone a pensar, es la misma transformación que estamos viendo a lo largo y ancho de las costas de Puerto Rico”, dijo.

“Uno se va desprendiendo de lo que era el patio de todos. Lo que quedan son las memorias mías y las memorias de mi mamá, que decía que aquí había una costa grande, extensa, que no estaba ocupada y que uno podía caminar por todo el litoral, porque estaba abierto. Pero ya no queda nada de eso”, agregó.

Para Padilla Marty, lo que ocurre en Joyuda –y otras partes de la isla– es indicativo de que Puerto Rico necesita un nuevo ordenamiento jurídico costero. Su opinión es compartida por abogados, oceanógrafos, políticos y ambientalistas, entre otras voces, quienes coinciden en que el ordenamiento vigente es obsoleto, no se ajusta a la realidad costera boricua ni considera la crisis climática global.

En Puerto Rico, el manejo de las costas se rige principalmente por la aún vigente Ley de Puertos de España de 1880, extensiva a la isla en 1886 y que define la zona marítimo terrestre (ZMT), cuyo deslinde determina los bienes de dominio público y los privados. Según expertos, los criterios que se emplean para delimitar la ZMT incumben a la realidad costera española, lo que se presta para malas interpretaciones, ambigüedades y, a la larga, la explotación y privatización de las playas.

“Necesitamos una ley que responda a las necesidades del Puerto Rico de hoy y a las implicaciones del cambio climático, considerando que somos un archipiélago y que, por eso, ya estamos sufriendo sus embates. La ley vigente, en realidad, es letra muerta”, afirmó Padilla Marty.

Desde el pasado 2 de enero, la Legislatura tiene ante su consideración el Proyecto del Senado 32, que crearía la Ley de la Zona Costanera de Puerto Rico o Ley de Costas. La medida, de la autoría de la senadora María de Lourdes Santiago, del Partido Independentista Puertorriqueño (PIP), busca garantizar el acceso “de forma libre, pública y gratuita” a la ZMT y la costa misma, y fijar las obligaciones del Estado en términos de su protección y manejo.

El Proyecto 32, que fue referido a la Comisión de Agricultura y Recursos Naturales del Senado y aún aguarda por vistas públicas, reconoce el carácter dinámico de las costas, ya sea por la intervención humana o eventos naturales.

“Tenemos una nueva costa”

Ese dinamismo ha quedado evidenciado en la investigación que, desde 2019, la oceanógrafa geológica Maritza Barreto y otros investigadores realizan en las playas de los 44 municipios costeros para conocer su estado post-María.

Hay tres hallazgos principales:

  1. Algunas líneas de agua se han movido tierra adentro, en distancias que oscilan entre 2 y 35 metros.
  2. Varios segmentos de playa también han migrado al interior.
  3. Hay nuevas conductas de erosión y acreción (pérdida y ganancia de sedimentos). Sobre este último, ciertas playas que acumularon arena luego del huracán ya la están perdiendo.

“No hay duda de que tenemos una nueva costa en Puerto Rico y que tenemos que entender y aceptar que ya no podemos seguir haciendo lo que tradicionalmente ejecutábamos, porque nos va a llevar a tener mayores problemas, pérdidas y aumentar la vulnerabilidad física, de las comunidades y de los servicios que se dan en la franja costera”, dijo Barreto.

Añadió que, en términos de riesgo, su investigación refleja que, en caso de huracán o marejada ciclónica, las inundaciones ahora penetrarían más, impactando infraestructura, servicios y ecosistemas que antes no necesariamente se afectaban. Las comunidades podrían no estar preparadas ni saber cómo lidiar con la situación.

“Es importante que esta información (del estudio) sirva como base para que las agencias federales, estatales y municipios puedan planificar los cursos de acción, incluyendo política pública, sobre el manejo de la costa, de tal modo que se pueda promover la resiliencia”, acotó.

Otro elemento a considerar en la realidad costera puertorriqueña es el aumento “sostenido” en el nivel del mar, indicó, por su parte, el oceanógrafo Aurelio Mercado, quien hizo referencia a los mareógrafos –instrumentos que miden cambios de nivel– que la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica (NOAA, en inglés) tiene en la isla Magueyes en Lajas y en La Puntilla en San Juan.

En la isla Magueyes, la tendencia al alza es de 1.98 milímetros al año, mientras que en La Puntilla es de 2.01.

“Un pequeño aumento en el nivel del mar puede repercutir muchas veces en la erosión de playas”, advirtió Mercado.

“María fue una lección y, el que tenga algún escepticismo sobre si hay que hacer una nueva Ley de Costas o no, que vaya a Rincón, se monte en un bote y vea los edificios cayéndose al mar”, expresó, entretanto, Miguel Canals Silander, doctor en Oceanografía e Ingeniería de Costas.

Controversia por los deslindes

Los entrevistados aseveraron que el ordenamiento vigente ha permitido la construcción de viviendas, hoteles, instalaciones de agua, electricidad y portuarias, carreteras y hasta hospitales en la costa, en áreas en las que, a su juicio, no correspondía. En consecuencia, es infraestructura vulnerable que, en algún momento, habría que reubicar.

Puntualizaron que “el origen de la controversia” es el uso de las mareas sensibles o astronómicas como criterio para deslindar la ZMT, en vez del oleaje.

Mercado y Canals Silander recalcaron que, en Puerto Rico, las mareas “no son sensibles”, y explicaron que ese criterio responde a los fenómenos del mar Cantábrico, en España, donde sí hay grandes diferencias mareales por la influencia de la gravedad del sol y la luna.

“En Puerto Rico, las mareas son muy pequeñas, micromareas. (Para deslindar la zona marítimo terrestre) aquí debería aplicar hasta dónde llegan las olas en una marejada o en una tormenta. Otro asunto es la regulación de la construcción una vez tienes una zona marítimo terrestre definida, es decir, la distancia a la cual se puede dar una construcción”, dijo Canals Silander.

Al respecto, el director del Programa Sea Grant de la Universidad de Puerto Rico (UPR), Ruperto Chaparro, mencionó que, al deslindar la ZMT, se establece –por reglamento– una zona de salvamento o separación de 20 metros en la que no puede haber construcciones, “pero eso no se está honrando”. “Tampoco se respeta que los deslindes son dinámicos y hay que evaluarlos y cotejarlos”, dijo.

“Puerto Rico necesita un nuevo ordenamiento de costas porque el actual deriva de la ley española de finales del siglo 19, que está pensada en un entorno muy distinto al caribeño”, declaró, por su parte, Santiago, al explicar que su proyecto de ley considera “el efecto del oleaje ciclónico y de otros cuerpos de agua dependientes del mar, como las lagunas”, en la definición de la ZMT.

Para la senadora, uno de los espacios que mejor evidencia la ausencia de una Ley de Costas es Isabela, donde, en la playa Middles, el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (DRNA) aprobó un deslinde que privatiza “toda una línea de dunas”. “Las dunas tienen que ser propiedad del pueblo, tienen que ser dominio público, no solo por su valor estético, sino por ser un recurso imprescindible para acumular arena que, de no estar ahí, se afectarían las comunidades aledañas. Pero hoy, en ese espacio puede imponerse la voluntad privada”, alertó.

En Isabela, la organización sin fines de lucro Conservación Costera (CocoPR) lidera proyectos de restauración de dunas y siembra de mangles, dos ecosistemas que, junto a los arrecifes de coral, forman barreras naturales de protección. Los mangles, corales y dunas figuran, no obstante, entre los más afectados por la construcción desmedida en el litoral.

“La inversión que se hace en la orilla del mar se puede perder de un día para otro. Por eso, necesitamos un Ley de Costas actualizada a nuestros tiempos, que reconozca la problemática que estamos enfrentando con el calentamiento global y el incremento en el nivel del mar”, señaló el cofundador de CoCoPR, Héctor “Tito” Varela.

Según el Proyecto 32, la ZMT sería delimitada por el DRNA utilizando modelos de simulación por computadora (deslinde técnico). Los deslindes tendrían vigencia de 10 años, pero, en caso de ocurrir un evento que “cambie significativamente la geomorfología costera”, se requeriría uno nuevo. Igualmente, si el mar invade terrenos privados como consecuencia de obras aprobadas por ley, el lecho ocupado entraría al dominio público.

Choque de poderes e intereses

Esta no es la primera vez que se propone una Ley de Costas para Puerto Rico. De hecho, Santiago ha impulsado la medida, al menos, desde 2006, durante su primer término como senadora. Ninguno de los esfuerzos, sin embargo, ha rendido frutos.

“El tema de las costas refleja disputas de poder económico y de grupos de interés con acceso al poder. Se trata de sectores que se benefician de las dinámicas de bienes raíces y de la industria de construcción. La falta de un diálogo profundo de los sectores implicados y de valentía legislativa, la negligencia de funcionarios, gobernantes y legisladores al no asumir la responsabilidad de atender un tema de gran importancia para nosotros como pueblo isleño, y la dejadez, han impedido que pueda hacerse el trabajo que se requiere y que en otras jurisdicciones han logrado hacer, a pesar de las controversias que conlleva”, dijo Érika Fontánez Torres, catedrática de la Escuela de Derecho de la UPR.

Agregó que los intentos previos han quedado “en nada” porque individuos y sectores, como la industria de la construcción, han levantado bandera de que la legislación en sí misma sería un “taking” (expropiación) y, además, inconstitucional, porque afectaría derechos propietarios.

“Esto es falso. Existe amplio margen para regular la costa, protegerla y regular el tipo de construcción y actividad que queremos (en la zona)”, sostuvo.

“Los derechos de la propiedad privada son sumamente importantes, pero, según la Constitución, la protección de nuestros recursos (naturales), que es en beneficio de todos los puertorriqueños, también es igual de importante”, apuntó, de otro lado, Canals Silander.

Abordado al respecto, el pasado presidente de la Asociación de Constructores de Puerto Rico, Emilio Colón Zavala, señaló que la propuesta Ley de Costas “no hace sentido”, pues “no mira” los datos científicos ni “toma en cuenta la diversidad del territorio”, en cuanto a que hay áreas “muy sensibles” a las mareas.

“Tampoco atiende lo que debe ser la medida o la división entre lo público y privado, sino que solamente tira una línea. Entendemos que está un poco simplista. Necesitamos estudiar esto desde la perspectiva de la marea alta y ver, también, cómo se van a atender los derechos de propiedad privada y que no haya un ‘taking’ con la propuesta”, dijo.

Según Colón Zavala, en las costas de la isla hay propiedades con concesiones que datan de la época española, que fueron validadas tras la invasión estadounidense, “y eso hay que atenderlo”.

Coincidió en que “algo debe hacerse” para actualizar el ordenamiento jurídico costero en la isla, pero insistió en que “tiene que ser una propuesta que haga sentido y no lo mismo de hace 20 años”.

“Fuerzas opositoras”

Pedro Saadé, profesor en la Sección Ambiental de la Clínica de Asistencia Legal de la Escuela de Derecho de la UPR, agregó que en el “confuso” ordenamiento jurídico costero también entran en juego “fuerzas opositoras”, entre las que mencionó la Junta de Supervisión Fiscal (JSF), que “ha puesto en blanco y negro” su posición a favor de que se reduzca el análisis ambiental en la otorgación de permisos.

El Nuevo Día solicitó una reacción a la JSF, pero no hubo respuesta.

Otras “fuerzas opositoras” nombradas por Saadé son las exclusiones categóricas –actividades que no requieren escrutinio ambiental– aprobadas por el DRNA y los “titubeos” de esa agencia en casos como el del condominio Sol y Playa, en Rincón, donde la reconstrucción de una piscina destrozada por el huracán María destapó presuntas irregularidades sobre el deslinde de la ZMT y la obtención de permisos. Los trabajos en Rincón están detenidos hasta nuevo aviso.

Saadé y Canals Silander aludieron, igualmente, a deficiencias en Reglamento Conjunto para la Evaluación y Expedición de Permisos Relacionados al Desarrollo, Uso de Terrenos y Operación de Negocios, que permiten, por ejemplo, que “muchos” proyectos en la costa se aprueben por variaciones o excepciones. Las últimas ediciones del Reglamento Conjunto –elaboradas por la Junta de Planificación (JP)– han sido anuladas por el Tribunal de Apelaciones, por lo que la versión vigente data de 2010.

“Algunas personas tergiversan las leyes e inducen a error al Departamento de Recursos Naturales en el proceso de deslinde”, dijo Canals Silander, y Mercado abundó que, en el DRNA, los deslindes se hacen “de acuerdo al cliente”.

El Proyecto 32 establece que el DRNA llevaría un registro de las concesiones y autorizaciones de proyectos en la ZMT, los cuales no conferirían derechos propietarios. Los usos actuales serían respetados, pero estarían sometidos a las servidumbres y sus dueños tendrían un año para inscribir los títulos en el DRNA o se anularían.

Entretanto, Fontánez Torres destacó que jurisdicciones como Texas, Carolina del Norte, Hawái e Islas Vírgenes tienen legislación que reconoce que las playas son parte del dominio público y la gente tiene acceso. En la misma línea, Saadé indicó que el término “acceso” no significa hacer un callejón que conecte con la playa, sino permitir el uso y disfrute del recurso como un bien que pertenece a todos.

“(La zona costanera) le pertenece al pueblo de Puerto Rico y, por lo tanto, es inalienable; no puede ser susceptible de apropiación por intereses privados ni a través de la concesión de permisos fatulos o sombríos, y esa es una de las cosas que específicamente provee nuestra propuesta de Ley de Costas”, enfatizó Santiago.

Medida complementaria

La senadora del PIP es autora de otra medida, el Proyecto del Senado 43, que propone una moratoria de nueva construcción en la zona costanera de cinco años. La intención de la pieza es incluir el análisis científico sobre los efectos del cambio climático en la planificación.

El DRNA, en consulta con expertos, tendría un año para definir la franja en la que aplicaría la moratoria, tomando en cuenta aspectos como erosión y el alcance de las inundaciones.

Aunque favorecen la moratoria, Mercado, Canals Silander y Chaparro opinaron que el tiempo para definir la franja de aplicación debe ser más corto, a fin de evitar que en el ínterin se emitan permisos y endosos por la vía expedita y sin análisis ambiental. También, recomendaron que se consideren las características específicas de las costas al definir la franja, es decir, que no se apliquen criterios generales.

Por su parte, Barreto consideró que la moratoria “es un curso de acción adecuado para poder generar un espacio de tiempo para que todos los sectores se sienten y evalúen e identifiquen las métricas de cómo debe ser la nueva ordenación costera”. Recordó, de paso, que la Ley de Mitigación, Adaptación y Resiliencia al Cambio Climático (Ley 33-2019) mandata “un nuevo desarrollo” alejado de la costa.

El Proyecto 43, que también está ante la consideración de la Comisión de Agricultura y Recursos Naturales, solo ha tenido una vista pública, el pasado 24 de agosto. Ese día, la Oficina de Gerencia de Permisos (OGPe) y el DRNA rechazaron la medida, al argumentar que ya existe legislación que atiende esta problemática.

“El tiempo se acabó”

Entre los entrevistados, el mayor consenso es que el tiempo de espera para aprobar una Ley de Costas se acabó.

“En Rincón, el tiempo se acabó, y en otros lugares, el tiempo se acabó también. La verdadera pregunta sería cuánto tiempo nos queda en otros lugares no tan dramáticamente afectados”, dijo Saadé.

“Estamos tarde para tener una ley que vaya acorde con las necesidades reales que llevamos enfrentando hace 20 años, cuando nosotros empezamos acá (en Isabela) como comunidad”, añadió Varela.

Chaparro concordó en que “estamos tarde como (por) 20 o 30 años”, y afirmó que la aprobación de una Ley de Costas debe verse como una defensa de los recursos naturales para el disfrute de las próximas generaciones.

“A mí, me da mucha pena que mi generación y las pasadas hayan desarrollado de una manera no sostenible y bastante egoísta los bienes de dominio público. Se han apoderado de ellos, permitiendo que se le roben al pueblo. Ha llegado el momento de decir que esto no les pertenece”, subrayó Chaparro.

Barreto y Fontánez Torres mencionaron, entretanto, que, mientras se aprueba la Ley de Costas, es necesario actualizar y atemperar los reglamentos y demás instrumentos de planificación a “la realidad que ya tenemos”. Esa actualización, manifestaron los entrevistados, también incluye nombrar a funcionarios “comprometidos, responsables y con conocimiento” en agencias como el DRNA, la JP y OGPe.

“El mar está reclamando su espacio en lugares donde nunca se debió construir y, ciertamente, vemos el impacto directo no solo en los hogares, sino también en el comercio. Por eso, no tenemos tiempo. El tiempo de actuar es ahora. Lo que pensábamos que era algo a largo plazo, está ocurriendo ya. El cambio climático es una realidad”, resumió Padilla Marty, con la esperanza de que los estragos en su natal Joyuda y otras comunidades costeras puedan revertirse.

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